공청회 자료

건설산업 선진화를 위한

건설생산체계 개선방안

2006년 6월30일(금) 14:00 - 17:00

국토연구원 강당 (지하1층)

국토연구원

건설산업 선진화를 위한 건설생산체계 개선 공청회

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□목 적 : 건설산업의 상생협력토론회를 통해 건설산업 생산체계 개선의 기본방향을 제시한 바 있으며 이에 기초하는 민․관협의체를 통해 「건설생산체계 개선방안」을 활발히 논의 중에 있어 향후 건설산업기본법의 개정(안)과 건설산업관련 제도개선에 활용 방안도출

□일 시 : 2006년 6월 30일(금요일)  14:00～17:00

□장 소 : 국토연구원 강당(지하1층)

□주 최 : 국토연구원

□후 원 : 대한건설협회, 대한전문건설협회, 대한설비건설협회

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회 의 일 정

◇ 14:00 ～ 14:30  접 수  및  등 록

◇ 14:30 ～ 15:00  국민의례 및 인사말씀

개회사 : 최병선(국토연구원 원장)

축  사 : 추병직(건설교통부 장관)

◇ 15:00 ～ 15:30  주제발표

좌 장	: 김수삼(한양대학교 대외협력부총장)
주제발표	: 김재영(국토연구원 선임연구위원)

◇ 15:30 ～ 15:40  휴    식

◇ 15:40 ～ 17:00  토론 및 방청객 질의 / 폐회(가나다 순)

김명수	: 가톨릭대학교 경제학과 교수
손태락	: 건설교통부 건설경제팀장
유주현	: ㈜신한건설 대표이사
이교선	: 한국건설기술연구원 수석연구위원
이상호	: 한국건설산업연구원 건설정책연구실장
천길주	: 현대건설㈜ 상무
최기원	: 삼건설비㈜ 대표이사
황한석	: ㈜삼중엔지니어링 대표이사

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목   차

1. 취   지	1

2. 건설생산체계 개선의 필요성	2

가. 겸업제한의 실효성 감소	2

나. 건설시장 참여 제한 국제기준에도 벗어남	3

다. 공사특성과 시공여건에 따른 발주자의 선택권 보장 필요	4

라. 소형공사의 경우 일반-전문체계로 인해 관리비 부담만 가중	5

3. 건설생산체계 개선 방안	6

가. 기본방향	6

나. 개선방안	7

1) 일반-전문건설업 통합과 진입장벽해소	7

2)  건설공사 시공실적 상호 인정	9

3) 건설공사 발주방식의 다양성 확보	14

4) 시공능력 평가제도 개선	17

5) 시공현실을 반영한 업종 구분체계 조정	19

6) 하도급계획의 적정성 사전심사 강화	22

7) 하도급 대금의 지급보장 강화․하수급인 보호	25

8) 다단계 하도급 방지 : 시참자와 도급계약 근거 폐지	27

4.  추진일정	29

1. 취   지

ㅇ 건실한 건설업체간의 시장경쟁을 활성화하고 건설산업 생산기반을 선진화하기 위해 일반․전문건설업간의 업역제한을 완화하고 하도급제도의 투명성과 공정성을 제고하는 등 건설생산체계 개선을 추진중

ㅇ 건설교통부는 대통령 주재 건설산업 상생협력 토론회(’06.3.22)에서 대-중-소건설업체의 상생협력 방안으로 보고한 바 있고 민관협의체를 통해「건설생산체계 개선방안」을 마련하여 관련법 개정을 추진하는 단계임

ㅇ 건설산업 선진화방안을 모색하기 위한 건설생산체계 개선의 걸림돌이 되는 겸업제한 철폐의 필요성에 대해서는 전체적으로 공감하고 있으며 다만 겸업제한을 폐지할 경우 나타날 수 있는 건설업계의 충격을 완화하는 조치를 취하여야 한다는 의견이 지배적이었음

ㅇ「건설산업 선진화를 위한 건설생산체계 개선방안」은 ‘건설업역구조의 합리적 개선방안연구□(한국건설기술연구원,2005)와 건설관련 단체의 건설생산체계 개선에 대한 제언, 그리고 대중소건설업체와의 협의를 거친 결과를 정리한 것임

ㅇ 여기에서 제기된 방안은 산학연관 간의 의견수렴과정을 거친 후 세부 추진방안을 마련하였으며 향후 건설산업 정책을 추진하는데 있어서 근간이 될 것을 기대함

2. 건설생산체계 개선의 필요성

가. 겸업제한의 실효성 감소

ㅇ 소규모 영세건설업체인 전문건설업을 보호하기 위하여 일반건설업자가 전문건설업종을 취득하여 원․하도급 시장에 동시에 참가하는 것을 제한하고 있음

- 이에 근거하여 일반건설업자는 복합 건설공사를 수행하고 전문건설업자는 단일공종의 건설공사를 수행하도록 일반건설업과 전문건설업의 영업범위도 제한하고 있음

ㅇ 그러나 건설업 등록기준이 완화되고 건설수주물량 확보가 어려워짐에 따라서 수주물량 확대, 위장하도급 등을 통한 조세회피 등을 목적으로 일반건설업체가 별도 법인으로 전문건설업체를 설립하여 실질적인 겸업을 하는 사례가 증가하였음

- 동일업체 유무를 판별하는 기준을 적용하여 일반건설업체 13445개사의 겸업여부를 판정해본 결과 약 2380개 업체(전체건설업체의 약 18%에 해당)가 전문건설업체를 겸업하고 있을 가능성이 큰 것으로 분석됨

- 일반건설업자 뿐만 아니라 전문건설업자도 수주물량확보, 원도급시장 진출, 수익확보 등을 목적으로 별도 법인으로 일반건설업체를 설립하여 겸업을 하는 사례도 증가양상을 보이고 있음

ㅇ 그러나 겸업을 적발하기 위해서는 막대한 행정비용이 소요되며 적발한다고 하여도 이를 처벌하고 건설시장으로 부터 퇴출시키는 것은 현실적으로 불가능함

- 건설업 등록기준이 건설시장 진입에 미치는 영향이 미미한 상황에서 건설업 겸업제한의 유지는 큰 실익이 없을 뿐만 아니라 오히려 부적절한 행태를 증가시키는 요인으로 작용

나. 건설시장 참여 제한 국제기준에도 벗어남

ㅇ 우리나라의 경우 건설업이란 ‘종합적인 계획․관리 및 조정하에 시설물을 시공하는 건설업으로 일반건설업과 시설물의 일부 또는 전문분야에 관한 공사를 시공하는 전문건설업으로 구분하고 있음

※ 건설업을 일반건설업과 전문건설업으로 구분하는 것은 국제적인 관행이며 국가에 따라서 일반건설업종과 전문건설업종을 분류하고 있으나 분류체계는 차이가 있음

ㅇ 우리나라의 경우 타 국가와 달리 법률에 의해선 건설업자의 건설시장진입을 제한하고 있으며 모든 건설업체는 일반 또는 전문건설 업종 중 1개 분야 업종만 선택하도록 제한하고 있음

- 건산법 제 16조 (건설업자의 영업범위)에서는 일반건설업자는 전문건설업자가 시공할 수 있는 공사(전문공사)를 도급받아서는 안되고 전문건설업자는 일반건설업자만이 도급받아 시공할 수 있는 건설공사를 도급받을 수 없도록 하고 있음

ㅇ 이는 일련의 공정으로 이루어지는 건설공사의 일부를 법률이 제한하여 특정의 건설업체만이 참여하도록 하는 사례로 대부분 국가에서는 이러한 사례를 찾아볼 수 없는 조치임

- 건설시장 참여를 법률로 제한하는 것은 중소건설업체를 보호한다는 긍정적인 측면이 있지만 경쟁을 통한 건설개발을 저해하고 건설산업의 도덕적 해이를 불러 올 수 있으며

- 기업활동에 있어서 경쟁을 유도하도록 한다는 국제기준에도 위배된다는 비판을 받고 있음

다. 공사특성과 시공여건에 따른 발주자의 선택권 보장 필요

ㅇ 건설공사는 공사특성상과 시공여건 등을 감안하여 가장 효율적인 건설생산체계를 구축하여야 하나 일반건설업과 전문건설업으로 이원화된 건설업체계는 이를 어렵게 만들고 일정수준의 간접비를 발생시킴

ㅇ 또한 일반과 전문건설업체가 참여할 수 있는 범위가 복합공종과 단일공종으로 제한되어 있기 때문에 모든 건설공사의 경우 일반건설업체가 전체 공종을 직접 시공하는 경우를 제외하고는 반드시 일반과 전문건설업체가 참여할 수밖에 없음

- 그 결과 대부분 건설공사의 경우 다단계 건설생산체계가 형성되고 단위 공사당 건설비용 등이 증가하고 건설공정 및 품질관리, 공사이행 등의 위험도가 증가하게 됨

ㅇ 문제는 발주청에서 이러한 건설생산체계의 비효율을 인지하고 이를 시정하려고 하여도 현행의 법률에서는 입찰방식을 겸업제한을 전제로 운용하고 있기 때문에 시정이 불가능한 것이 현실임

- 설계-시공분리발주공사(기타공사)나 설계-시공일괄발주공사(대형공사; 턴키공사)의 경우 공사의 성격이나 시공여건이 크게 다름에도 불구하고 동일한 법률 규정을 받고 있기 때문에 공사방식을 다양하게 적용할 수 없음

- 공동도급의 경우 일반건설업체간에 공동참여방식은 가능하나 일반건설업체와 전문건설업체간 주계약자 공동도급 등은 도입․적용하기 어려운 것이 현실임

라. 소형공사의 경우 일반-전문체계로 인해 관리비 부담만 가중

ㅇ 30억원 미만의 시공실적만으로 참여하는 소규모 건설공사는 원도급자가 직접 시공함으로써 관리비 부담을 절감할 수 있으나 일반-전문 건설업자가 참여할 수 있는 범위를 한정함으로써 비효율적인 건설생산체계가 형성됨

- 건설공종이 단순하고 규모도 작은 건설공사의 경우 대부분이 특정 공종의 건설시공이 큰 비중을 점하고 있으나, 복합공종공사와 단순공종공사로 구분하여 일반과 전문건설업체의 건설시장참여를 제한함에 따라서 여러 측면에서 부작용이 발생

ㅇ 건설업체들은 수주기회를 늘리기 위해서 별도 법인으로 전문건설업체 또는 일반건설업체를 설립하는 등 「페이퍼 컴퍼니」가 증가하고 특정 공사의 경우 일반건설업종과 전문건설업종간의 시장참여를 둘러싸고 갈등양상을 보이고 있음

- 일반건설업체가 별도로 법인을 설립하여 전문건설업체를 보유하면서 이를 페이퍼 컴퍼니로만 운영할 경우에도 1개업체당 등록조건을 만족시키기 위하여 연 1000만～2000만원 비용이 소요될 것으로 추정되며

- 앞에서 살펴본 바와 같이 2380개의 일반건설업체가 1개 업종의 전문건설업체만 보유하여도 연간 238억원～476억원 정도의 비용이 소요될 것으로 추산됨

※ 일반건설업체가 전문건설업체를 보유할 경우를 가정한 것으로 전문건설업체가 일반건설업체를 보유할 경우에는 이보다 더 많은 비용이 소요될 것으로 추산됨

3. 건설생산체계 개선 방안

가. 기본방향

ㅇ 건설산업의 선진화를 위해서는 겸업제한을 폐지하고 입찰방식과 하도급제도의 선진화를 통한 건설생산체계의 개선이 필요하다는 건설산업계의 공감대가 형성되었음

- 이를 원활하게 추진할 수 있도록 겸업제한 폐지 이후의 시공실적 인정, 중소건설업체 수주기회 확대, 하도급자 보호 강화 등과 관련하여 건설생산체계 개선방안을 마련

ㅇ 건설시장의 안정성을 저해하지 않는 범위내에서 건설시장참여를 확대하고 선진국 수준의 하도급자의 보호장치를 마련함으로써 건설산업 상생에도 기여하도록 하는 것임

○ 일반건설업과 전문건설업 겸업제한을 폐지하고 이에 따른 건설업체의 충격을 완화하기 위한 보완조치로 중소건설업체가 원하도급 시장에 자유롭게 참여할 수 있도록  일정기간 동안 일반과 전문건설업체의 건설공사 실적을 상호 인정하도록 하고 이를 시공능력평가제도 개선에도 반영함

- 건설기술발전과 건설시장구조 변화 등을 고려하여 일반 5개업종 전문 25개 업종인 건설업종 분류체계를 국제기준에 맞도록 개선하고 이를 반영하여 다양한 건설공사발주방식이 도입될 수 있도록 개선방향을 제시

- 300억원 이상의 최저가 낙찰공사에 대해서는 입찰시 하도급계획서를 제출하여 심사하도록 하는 등 하도급지급보증제도를 개선하는 등 하수급인 보호 장치를 강화하는 한편 중층하도급 구조를 개선하기 위하여 시공참여자의 역할을 재정립함

나. 개선방안

1) 일반-전문건설업 통합과 진입장벽해소

< 현황 >

ㅇ 건산법 제12조에서는 제9조 제1항의 규정에 의하여 일반건설업의 등록을 한자(일반건설업자)는 대통령령이 정하는 경우를 제외하고는 전문건설업의 등록을 할 수 없음

- 이를 적용하는데 있어서 개인이 법인인 건설업체의 대표자가 될 수 없으며 건설업자인 법인의 대표자는 그 개인의 명의로 건설업 등록을 할 수 없도록 함으로써 실효성을 강화하도록 되어 있음

※ 겸업 가능한 전문건설업종은 철강재설치공사업, 준설공사업, 삭도설치공사업, 승강기설치공사업, 가스시설시공업, 난방시공업, 시설물 유지관리업 등임

< 문제점 >

ㅇ 일반건설업체의 경우 별도 법인으로 전문건설업체를 설립하여 실질적인 겸업을 하고 있으며 위장하도급, 불법․편법 하도급, 조세회피수단 등으로 악용하는 사례가 증가하여 겸업제한의 실효성이 크게 감소하고 있는 실정

- 뿐만 아니라 겸업제한은 기업활동을 제한하는 조항으로 자유경쟁을 통하여 시장에 진입하도록 하는 국제기준에도 벗어나는 규제로 규제철폐 대상임

- 외환위기 이후 건설업 등록기준도 완화되고 건설업체의 설립이 별다른 어려움이 없는 실정에서 일반건설업체가 전문건설업자로 등록하는 것을 금하는 것은 실익이 없으며 오히려 행정비용과 건설업체의 시장진입비용만 증가시키는 요인으로 작용

< 개선방안 >

ㅇ 건설생산체계에 진입장벽 해소와 시장원리 도입을 위하여 일반건설업과 전문건설업의 겸업제한을 폐지하되

- 일반․전문건설업간 겸업허용시 중소․전문건설업계의 충격을 완화하기 위해 보완조치 검토

< 세부추진 방안 >

ㅇ 겸업제한 폐지와 연관된 시공능력 평가제도, 건설업종 분류체계, 건설업 등록기준 등을 2007년 12월까지 정비하여 2008년 또는 2009년부터 새로운 건설생산체계가 형성될 수 있도록 함

- 일정규모의 건설공사를 대상으로 일반과 전문건설업자가 동시에 참여할 수 있도록 관련제도를 개선함

ㅇ 중소건설업체를 보호하고 건설업체간 상생협력체계를 구축할 수 있도록 하도급제도를 정비하고 건설공사 발주방식을 관련부처  및 관련기관과 협의후 건산법에 명기

- 하도급법 수준으로 건산법의 하도급조항을 강화하고 중층 하도급의 주 요인인 시공참여자 제도 등도 정비함

2)  건설공사 시공실적 상호 인정

< 현황 >

ㅇ 건산법 제2장 건설업의 등록의 각종 규정에 따르면 동일한 건설공사에서의 일반건설업과 전문건설업의 기능과 역할이 다르며 이에 근거하여 건설공사 발주가 이루어짐

- 2억원 이상의 복합공종의 건설공사는 일반건설업 등록을 한 경우에만 입찰참가가 가능하고 일반건설업 등록자가 단일공종의 건설공사(전문건설공사) 참여는 불가능함

- 일반건설업체와 일반건설업체간 일괄 하도급이 금지되어 있기 때문에 일반건설업체가 하도급자로 참여하는 것은 사실상 제한되어 있다고 할 수 있음

< 문제점 >

ㅇ 건설생산체계가 개선되어 겸업제한이 폐지되었을 경우 일반건설업자가 전문건설업을 등록하여 단일공종의 하도급시장에 참여하고자 할 경우에는 입찰참가자격에는 사실상 제한이 없게 됨

- 그러나 전문건설업체가 일반건설업종을 등록하여 복합공종의 원도급 시장에 참여하고자 할 경우에는 복합공종의 건설공사에는 참여한 실적이 없기 때문에 입찰참가자격이 없게 됨

ㅇ 즉, 건설생산체계가 개선될 경우 일반건설업체가 단일공종의 하도급시장에 진입하는 것은 가능하나 전문건설업체의 경우 복합공종의 원도급시장에 참여하는 것은 거의 불가능하여 형평성면에서 문제가 제기됨

- 뿐만 아니라 대부분의 일반건설업체는 원도급자로서 건설시장에 참여하고 전문건설업체는 하도급자로서 건설시장에 참여하여 왔기 때문에 원도급시장에서의 경쟁은 전문건설업체가 상대적으로 불리한 조건임

ㅇ 따라서 건설생산체계의 개선을 통해서 일반건설업체와 전문건설업체가 상생 발전할 수 있는 기회가 형성되기 보다는 자칫하면 전문건설업체가 일반 건설업체에게 잠식당하는 결과를 초래

- 이러한 형평성 문제는 건설생산체계의 개선에 장애요인으로 작용하여 일반과 전문건설업체 간 불필요한 갈등관계를 형성하는 요인으로 작용하여 건설산업의 불안정성 증대

< 개선방안 >

ㅇ 건설생산체계 개선의 주요 목표인 건설산업의 효율성을 증진하고 상생협력체계를 구축하기 위해서는 전문건설업체가 원도급 복합공종의 건설공사에 참여할 수 있는 기회를 확대하여야 함

- 이와 함께 중소 일반건설업체가 전문건설업종을 등록할 경우 단일공종의 하도급시장에도 참여할 수 있는 기회를 확대하는 방안도 강구되어야 원활하게 상생협력체계가 구축될 것임

ㅇ 겸업제한 폐지가 확정된 시점부터 3년 동안 일정규모 미만의 건설공사의 입찰에 참여하고자 할 경우 과거의 복합공종실적을 상호 인정하도록 함

- 원도급공사의 경우 일반건설업체와 전문건설업체 공히 1억원이상 3억원 미만의 비중이 각기 34.0%와 62.0%로 가장 높았으며 전체의 73.7%, 94.9%가 10억원 미만의 공사임

- 10억 원이상 30억 원 미만 공사의 비중은 일반 16.7%, 전문 4.0% 수준에 불과함

<원도급 공사의 일반과 전문건설업체간 소규모 공사 점유비(건수)>

자료; KISCON.net (CIS)

< 상하수도 공사의 일반과 전문건설업체간 점유비 >

(단위; 억원)

구 분	전체		일반		전문
	건수	금액	건수	금액	건수	금액
2004	100%	100%	39.66%	72.90%	60.3%	27.1%
	2,554	18,865	1,013	13,754	1,541	5,112
2005	2,512	15,229	922	10,048	1,590	5,181
	100%	100%	36.70%	65.98%	63.3%	34.0%

주; 공사대장 1억원 이상 원도급공사

자료; KISCON.net (CWS)

< 포장공사의 원․하도급 실적 및 추이 >

(단위; 억원)

구 분		전체		원도급		하도급
		건수	금액	건수	금액	건수	금액
1999	실적	8,259	7,775	5,652	3,249	2,607	4,526
	비중	100.0%	100.0%	68.4%	41.8%	31.6%	58.2%
	증감율	-	-	-	-	-	-
2000	실적	11,631	12,320	8,009	7,097	3,622	5,224
	비중	100.0%	100.0%	68.9%	57.6%	31.1%	42.4%
	증감율	40.8%	58.5%	41.7%	118.4%	38.9%	15.4%
2001	실적	13,615	11,205	9,075	4,922	4,540	6,283
	비중	100.0%	100.0%	66.7%	43.9%	33.3%	56.1%
	증감율	17.1%	-9.1%	13.3%	-30.6%	25.3%	20.3%
2002	실적	14,920	10,683	10,035	4,920	4,885	5,763
	비중	100.0%	100.0%	67.3%	46.1%	32.7%	53.9%
	증감율	9.6%	-4.7%	10.6%	0.0%	7.6%	-8.3%
2003	실적	15,447	12,815	10,426	5,454	5,021	7,361
	비중	100.0%	100.0%	67.5%	42.6%	32.5%	57.4%
	증감율	3.5%	20.0%	3.9%	10.8%	2.8%	27.7%
2004	실적	17,079	12,660	11,694	5,468	5,385	7,193
	비중	100.0%	100.0%	68.5%	43.2%	31.5%	56.8%
	증감율	10.6%	-1.2%	12.2%	0.3%	7.2%	-2.3%

< 세부추진 방안 >

ㅇ 일반․전문건설업체가 겸업제한 폐지이후 원도급 또는 하도급시장 진출시 시공연관성을 감안하여 합리적 범위내에서 시공실적 으로 인정

예)겸업폐지 이전의 토공업체가 토목공 사업을 등록하거나, 토목업체가 토공사업을 등록하고 일정규모의 공사에 참여하고자 할 경우 과거의 실적을 인정

※ 일정규모 공사의 규모는 추후에 논의를 통해서 정하는 것으로 함

ㅇ 각 업종별로 실적인정 기준을 정하되 3가지 원칙 마련

- 해당업종과 직접관련성 있는 부분만 인정

※ 일반→전문은 하도급 부문만 인정하거나, 직접시공한 부분만을 인정하는 방안을 검토

※ 전문→일반은 2개 이상 공종을 동시에 수행한 실적만을 인정

- 실적인정을 희망하는 건설업체의 증빙자료를 제출받아 개별적으로 확인된 범위내에서 인정

- 각 협회에서 업종별로 각각 실적인정 기준을 마련하여 공인받은 후 적용

	〈 인 정 방 안 〉
ㅇ 일반→전문(토목→철콘/토공 등록)의 경우 - 토목업종으로 시공한 실적 중 철콘과 토공 실적을 건설협회에서 확인원을 발급받아서 전문건설협회에서 확인하도록 함 ㅇ 전문→일반(토공+철콘 →토목 등록)의 경우 - 해당 공사에 대해 2개 이상 공종 즉 토공+철콘, 철콘+비계 공사 등의 실적을 전문건설협회로부터 발급받아서 건설협회에서 확인하도록 함

※ 신규로 등록한 건설업종으로 건설시장 참여시 인정된 실적은 기존 건설공사 실적에서 제외시키는 것으로 함

※ 겸업폐지 이전의 일반건설업의 조경공사 및 건문건설업의 조경식재․시설물 업종, 상하수도 설비업종은 업종조정시 상호실적 인정기준 설정

3) 건설공사 발주방식의 다양성 확보

< 현황 >

ㅇ 국가계약법에 근거하여 수행하는 공공공사의 발주방식은 기타공사(설계시공분리발주방식)과 대형공사(설계시공 일괄발주방식 : 턴키공사) 등에 불과함

- 이 밖에 공동도급 방식과 건설사업관리방식(CM방식) 등도 적용 가능하도록 되어 있으나 전자의 경우 일반건설업간의 공동도급만 허용되고 있으며 후자의 경우에는 세부규정이 마련되어 있지 않기 때문에 제한적으로 적용되고 있는 실정임

ㅇ 이 밖에 지방계약법에서 주계약자 공동도급방식도 적용 가능하도록 하고 있으나 역시 세부규정이 마련되어 있지 않기 때문에 본격적으로 적용되고 있지 않음

- 발주방식의 근간이 되는 계약방식도 총액계약방식(Lump-sum)을 적용하는 경우가 대부분임

※ 선진국의 경우 다양한 건설사업관리형 건설공사 방식과 공동도급 방식이 도입되고 있으며 계약방식도 GMP방식, Cost + fee 방식 등 공사여건 등을 감안하여 다양하게 적용하여 최고가치가 달성될 수 있도록 하고 있음

< 문제점 >

ㅇ 건설공사 발주방식이 설계와 시공간의 관계만 고려하여 기타공사와 대형공사로만 구분되어 적용됨에 따라서 시공부분의 경우 경직되게 운용되어 효율성이 저하하고 있음

- 건설공사 발주자의 경우 공사특성이나 시공여건 등을 감안하도건설생산체계를 다양하게 구성하여 건설비용을 절감하고 효율성을 제고하여야 하나 불가능함

- 건설업체도 건설공사 특성이나 시공여건 등을 감안하여 유연하게 건설생산체계를 구성하여 건설시장에 참여하여 경쟁력을 확보하여야 하나 불가능함

ㅇ 현행의 건설공사 발주제도는 일반경쟁을 통해서 공정하게 건설시장에 참여하도록 한다는 점에서는 긍정적인 면이 있지만

- 건실한 건설업체가 실적을 쌓아서 점차적으로 성장 발전할 수 있도록 하고 중소건설업체의 건설시장진출을 확대한다는 점에서는 지나치게 경직되게 운영하고 있음

- 특히 겸업제한 폐지로 하나의 건설업체가 복합공종 건설공사와 단일공종 건설공사를 함께 수행할 수 있도록 되어 있으나 현행 건설공사 발주제도로는 이를 다양하게 수용할 수 없음

※ 일반과 전문건설업종이 협력하여 건설공사에 참여하는 주계약자 공동도급제도를 실제로 건설공사 발주에 적용할 수 있는 기반이 조성되어 있지 않기 때문에 물량 분배형 공동도급만 가능하며 이 때문에 일반과 전문간 협력에 의한 비용절감과 품질제고가 현실적으로 어려움

ㅇ 최근 거론되고 있는 최고가치를 확보하는데 있어서는 현행의 건설공사 발주방식을 근간으로 하는 건설생산체계로는 한계가 있다는 것이 전문가들의 의견임

- 특히 발주청이 건설공사의 품질이나 건설공사 과정에 대한 감시와 감독이 불가능하기 때문에 건설공사 부실을 사전에 방지하는데도 한계가 있음

< 개선방안 >

ㅇ 정부차원에서 다양한 건설공사 발주방식을 개발하여 건설공사에 적용할 수 있는 제도적 장치와 기반을 조성

- 건설사업관리방식, 주계약자 공동도급 방식 등에 도입예정인 건설공사 발주방식이 실제 건설공사에 적용될 수 있도록 세부규정을 마련하여 건설생산체계 개선과 동시에 적용할 수 있도록 함

	〈 예 시 〉
ㅇ 설계/시공 분리, 공사계약일괄방식 : 설계종료후 원도급자를 선정하여 일괄계약하고 원도급자가 하도급자 선정(현행 기타공사) ㅇ 턴키방식(디자인 빌드방식), 설계-시공 일괄 계약방식 : 발주청의 요구에 맞추어 기본설계 또는 대안설계와 건설공사비용을 토대로 경쟁을 한후 설계시공일괄계약을 하고 원도급자가 하도급자를 선정(현행 대형공사) ㅇ 분담이행/ 공동이행 공동도급 방식 : 설계종료후 여러 건설업체의 컨서시움 등을 원도급자로 선정하여 분담이행. 공동이행 등에 따라서 계약을 하고 원도급자가 하도급자를 선정 (현행 공동도급공사) ㅇ 주계약자형 공동도급 방식 : 주계약자 (주로 일반건설업체)와 부계약자 (주로 전문건설업체)가 공동으로 도급받고 주계약자의 종합관리아래 각 공종별로 건설공사를 직접시공(규정만되어 있음) ㅇ CM for fee 방식 : 수수료를 받는 시공관리자(CM)를 선정하고, 설계종료후 건설사업관리자의 협조를 받아서 주로 공종별로 건설업체를 선정하여 일괄, 분담이행, 공동이행 등의 계약을 하고 원도급자가 대부분의 공사를 직접시공하도록 함 ㅇ CM at risk 방식 : 건설공사 시공까지 책임지는 건설사업관리자(CMr)를 선정하여 일괄계약을 한 후 원도급자가 하도급자를 선정하여 건설공사를 이행 ※ 건설공사 발주방식에 따라서 각각의 계약, 계약이행, 보증. 감리. 감독 등 건설공사(사업)수행체계를 마련하여 운영하여야 함

※ 세부추진방안은 관련부처와 관련기관간의 합의가 이루어진 후에  논의

4) 시공능력 평가제도 개선

< 현황 >

ㅇ 건산법 제23조(시공능력의 평가 및 공시)에 따라서 건설교통부 장관은 발주자가 적정한 건설업자를 선정할 수 있도록 건설업자의 신청이 있는 경우 시공능력을 평가하여 공시하고 있음

- 건설업자의 건설공사 실적, 자본금, 건설공사의 안전․환경 및 품질관리 수준 등에 따라 평가하며

- 건설업자는 전년도 건설공사실적․기술자보유현황․재무상태 등을 건설교통부장관에게 제출하면 이를 근거로 평가 공시함

- 일반건설업자와 전문건설업자는 별개의 기준에 의해서 업종별로 시공능력을 평가공시하나 공사실적, 경영평가, 기술능력, 신인도를 평가하는 것은 동일함

ㅇ 시공능력평가 결과는 건설업자가 발주기관에서 건설시장 참여자격기준을 정할 때 활용하거나 이를 준거로 건설업자 등급을 설정하는데 활용함

- 또한 적격심사시 기술력 평가에 시공능력평가 결과를 준용하기도 함

< 문제점 >

ㅇ 일반건설업과 전문건설업의 시공능력 평가 기준이 달리 적용되어왔기 때문에 겸업폐지에 따라서 시공능력 평가기준 적용에서 혼란이 발생할 수 있음

- 일반건설업자가 전문건설업종에 등록한 경우 전문건설업자가 일반건설업종에 등록한 경우 일반건설업체가 높은 평가를 받음으로써 형평성문제가 제기될 수 있음

ㅇ 실제 각 기준의 적용에 있어서 시공실적과 자본금기준의 적용에서도 일반건설업자가 전문건설업 시공능력을 평가받는데 더 유리함

- 실제로 해당 공종의 공사를 직접 시공한 전문건설업자의 시공능력은 과소평가되고 종합적 관리만을 한 일반건설업자는 과대평가되는 결과 초래

< 개선방안 >

ㅇ 시공실적 상호인정과 연계하여 시공능력평가 및 공시제도가 운영되도록 하여 일반건설업체와 전문건설업체간의 형평성이 확보될 수 있도록 하여야 함

※ 건설생산체계와는 별개로 시공능력 평가 및 공시제도 개선과 관련된 논의에서 겸업폐지 이후의 일반건설업체와 전문건설업체간의 형평성 확보방안이 강구되어야 함

5) 시공현실을 반영한 업종 구분체계 조정

< 현황 >

ㅇ 건산법 제8조, 영 제7조 별표 1에서 건설업의 업종 및 업무내용을 규정하고 있음

- 일반건설업은 토목건축공사업, 토목공사업, 건축공사업, 산업설비공사업, 조경공사업 등 5종으로 구분되고

- 전문건설업은 실내건축공사업, 토공사업, 미장․방수․조적공사업, 석공사업, 도장공사업 등 25종으로 구분됨

- 이중 철강재설치공사업, 준설공사업, 삭도설치공사업, 승강기설치공사업, 가스시설시공업, 난방시공업, 시설물 유지관리업은 겸업이 가능한 업종임

ㅇ 건산법 제 10조, 영13조 별표 2, 시행규칙 제2조에 따라 건설업은 등록을 하도록 되어 있음

- 건설업 등록기준은 별표2의 규정에 의한 기술능력, 자본금, 시설․장비 등을 갖추도록 하고 있으며 조경공사업의 수목재배용토지 요건은 2006.1.1부터 폐지되고

- 사무실전용면적 요건은 2008.5.7일까지 효력을 가지며 2007년에 재검토될 예정임

- 토목건축공사업 및 산업설비공사업은 건설업 영위기간이 2년6개월 이상되어야 등록할 수 있으며 2001.8.25 시행령개정에 따라서 보증가능금액확인제도를 도입하였음

ㅇ 2005년 12월 현재 일반건설업체수는 13202개사이고 등록수는 14829개업종이며 전문건설업체수는 37739개이며 등록수는 61316개업종임

- 일반건설업은 복수 등록한 경우가 거의 없지만 전문건설업의 경우 대부분의 업체가 2종 이상 복수 등록하고 있음

< 문제점 >

ㅇ 건설공사 관리 및 시공기술은 빠른 속도로 변화하고 있으나 새로운 건설업종이 신설되지 않아서 전문화가 이루어지지 않고 있어서 공사품질이 떨어지고 건설공사 비용이 증가하는 등 효율성이 저하

ㅇ 전문건설업체의 대부분이 단일 공종의 전문건설업종을 등록하고 있지 않고 2종이상의 유사업종을 등록하고 있기 때문에 건설업자의 건설시장 진입비용이 중가하는 요인으로 작용

ㅇ 건설공사 내역서의 공종과 건설업종 체계가 다르기 때문에 하도급 심사를 하거나 주계약자 공동도급제도를 도입하는데 있어서 혼란과 혼선이 나타나고 있음

ㅇ 겸업제한 폐지에 따라 일반건설업과 전문건설업 일부 업종이 중복되어 입찰시 혼선이 발생할 수 있으며 건설업체도 중복 등록으로 건설시장 진입비용이 증가함

< 개선방안 >

ㅇ 단기적으로 겸업제한 폐지에 따라 일반과 전문건설업종 중 기술적으로 동일하거나 유사한 업종은 통합하여 하나의 업종으로 정비

ㅇ 중장기적으로 건설공사내역, 건설시장 환경과 여건 그리고 건설기술변화 등을 감안하여 현행 일반 5종, 전문 25종인 건설업종을 개편함

ㅇ 건설업종 구분체계의 개선에 맞추어 건설업 등록기준, 시공능력평가제도 등도 함께 정비하도록 함

< 세부추진방안 >

ㅇ 일반건설업종 중 독립된 업무내용이 없는 토목건축공사업은 폐지하고 상하수도 설비공사업은 일반과 전문건설업의 공동업종으로 정비함

- 이와 함께 일반건설업의 조경공사업과 전문건설업의 조경식재와 조경시설물공사업을 조경공사업으로 정비

ㅇ 중장기적으로 현행 30개 업종의 분류체계를 국제적인 기준에 부합하고, 시공현실을 반영하도록 업종구분과 업무내용 개편

- 건설업종을 복합공사업종과 토목계 전문공사업, 건축계 전문공사업, 공동전문공사업으로 분류하되 내역상의 공종과 건설업종체계를 일치시킴

6) 하도급계획의 적정성 사전심사 강화

< 현황 >

ㅇ 건산법 제31조(하도급계약의 적정성 심사 등)에서는 발주자는 하수급인이 건설공사를 시공하기에 현저히 부적당하다고 인정되거나 하도급계약 금액이 건설교통부령이 정하는 비율에 의한 금액에 미달하는 경우에는 하수급인의 시공능력, 하도급계약 내용의 적정성 등을 심사할 수 있도록 하고 있음

- 이 경우 국가·지방자치단체 또는 대통령령이 정하는 공공기관이 발주자인 경우에는 하수급인의 시공능력, 하도급계약내용의 적정성 등을 심사하도록 하고 있음

- 하수급인의 시공능력 또는 하도급계약내용이 적정하지 아니한 경우에는 그 사유를 명시하여 수급인에게 하수급인 또는 하도급계약내용의 변경을 요구할 수 있음

건산법시행규칙 제27조의2(하도급계약의 적정성 심사대상) 법 제31조제1항 전단에서 "하도급계약금액이 건설교통부령이 정하는 비율에 의한 금액에 미달하는 경우"라 함은 하도급계약금액이 도급금액중 하도급부분에 상당하는 금액(하도급하고자 하는 공사 부분에 대하여 도급금액산출내역서상의 계약단가를 기준으로 산출한 금액에 일반관리비·이윤 및 부가가치세를 포함한 금액을 말한다)의 100분의 82에 미달하는 경우를 말함

- 발주자는 수급인이 정당한 사유 없이 제2항의 규정에 의한 요구에 응하지 아니하여 공사결과에 중대한 영향을 초래할 우려가 있는 경우에는 당해 건설공사의 도급계약을 해지할 수 있음

ㅇ 50억 원이상 적격심사 대상공사는 입찰후 낙찰자 선정을 위한 적격심사시 하도급할 공종, 하도급금액, 하도급자 등 명시한 하도급계획서를 제출하여 하도급의 적정성을 사전적으로 심사하고 있음

- 하도급부분 입찰금액 대비 하도급금액 비율이 87%이상시 만점을 부여하고 있음

< 문제점 >

ㅇ 하도급계획 적정성 사전심의에 대한 사항이 건산법, 회계예규 등에서 규정되어 있기 때문에 적용대상, 적용범위 등에 대한 혼란이 발생

ㅇ 공공기관이 발주하는 적격심사 대상공사는 입찰시 하도급 관리계획서를 제출하여 하도급금액 등 하도급관리계획의 적정성을 평가하고 있음

- 그러나 적격심사를 통과하기 위한 형식적 자료제출에 불과하고 관행적으로 하도급자에게 포기각서를 사전에 징구하고 있거나 당초 계획대로 이행되지 못하고, 발주자의 사후 관리체계도 미흡하여 실질적으로 하도급자가 보호를 받지 못함

< 개선방안 >

ㅇ 공사 예정가격 300억원 이상 최저가 낙찰 공사의 경우 입찰시 하도급할 부분, 하도급금액 및 하수급인 등 하도급에 관한 사항을 기재한 하도급 계획서를 제출하여 심사하되

외국의 경우 업역 및 겸업 등에 대한 별도의 규제는 없으나, 하도급자 보호를 위한 엄격한 하도급제도를 시행하고 있으며  미국 캘리포니아 주의 경우 하도급의 입찰쇼핑을 방지하기 위해 입찰시 하도급업체를 제시하고 영국에서는 발주자가 하도급자를 정하는 하도급자명시제도를 운영

- 하도급계획 심사결과 하도급부분 입찰금액 대비 하도급금액 비율이 일정비율 이하인 경우 최저가 낙찰제의 저가심의시 반영하는 방안 검토

※ 하도급 예정공종을 대상으로 하도급계획을 제출하여 심사하는 것은 불가능하기 때문에 예정공사 대비 일정비율이상인 공종에 한하여 적용하는 방안 검토

< 세부추진 방안 >

ㅇ 입찰시 하도급계획서를 미리 제출하여 적정성을 심사받도록 하고 발주자는 하도급 공사대장을 통해서 이행여부를 감시

ㅇ 기계설비 등 총공사액 대비 하도급금액이 낮은 업종은  하도급 계획제출 사전심사 대상에서 배제될 가능성이 있다는 점을 감안하여 별도로 하도급 계획의 적정성 심사방안을 검토

ㅇ 원도급자와 하도급자간의 담합이나 이면계약행위 등을 방지하기 위하여 하도급자 선정시 투명성 확보 및 경쟁여건 조성방안도 강구

7) 하도급 대금의 지급보장 강화․하수급인 보호

< 현황 >

ㅇ 건산법 제34조(하도급대금의 지급등), 동법 시행령 제34조의2(하도급대금지급보증서 발급금액의 명시), 동법시행규칙 제28조(하도급대금지급보증서 교부등), 하도급법 제13조의2(건설하도급 계약이행 및 대금지급 보증)에서는 하도급 대금 지급 보증 등에 관한 사항을 규정하고 있음

- 건설위탁에 있어서 원사업자는 수급사업자에게 해당 금액의 공사대금지급을 보증하고, 수급사업자는 원사업자에게 계약금액의 100分의 10에 해당하는 금액의 계약이행을 보증하도록 하고 있음

한편 동법시행령 제3조의3(건설하도급 계약이행 및 대금지급보증)에서는 1. 원사업자가 수급사업자에게 건설위탁을 하는 경우로서 1건 공사의 공사금액이 4천만원이하인 경우 2. 원사업자가 「신용정보의 이용 및 보호에 관한 법률」 제2조제4호의 규정에 의한 신용정보업자(신용평가업무를 주된 사업으로 하는 자에 한한다)가 실시한 신용평가에서 공정거래위원회가 정하여 고시하는 기준 이상의 등급을 받은 경우 3. 법 제14조(하도급대금의 직접지급)제1항제2호의 규정에 의하여 발주자가 하도급대금을 직접 지급하여야 하는 경우 에는 하도급대금지급보증을 하지 않아도 됨

< 문제점 >

ㅇ 하수급인을 보호하기 위하여 건산법과 하도급법에서 하도급대금지급보증 등으로 하수급인에 대한 공사대금 지급을 규정하고 있으나 하도급공사의 상당부분을 차지하고 있는 자재업자, 건설기계대여업자 등은 하도급지급보증 대상에서 제외되어 있음

- 따라서 원도급자가 부도 등으로 도산할 경우 영세한 시공참여자, 자재업자 및 건설기계대여업자들은 금전적인 피해를 입게되어 연쇄도산하는 등 문제점 초래

미국에서는 10만불 이상의 공공 공사에 참여한 모든 건설참여자를 보호할 목적으로 노임 및 자재대금 지급보증을 의무화하고 있으며 원도급자와 계약을 맺은 하도급자, 자재업자, 기계업자 모두 보증혜택을 누릴 수 있음 ( 미국의 The Miller Act : 공사중 발생하는 임금과 자재대금 지불을 보증회사가 보증)

< 개선방안 >

ㅇ 건산법의 하도급대금 지불 규정을 하도급법과 같은 수준으로 조정하여 실질적인 하도급 지불을 담보할 수 있도록 두 법간의 일관성을 유지

ㅇ 건설생산현장에 참여하나 건산법상 대금지급 보호대상이 아닌 건설기계대여업자 및 자재납품업자도 보호할 수 있도록 제도적 장치의 강구

< 세부추진방안 >

ㅇ 건산법과 하도급법에 건설업체 뿐만 아니라 자재대금, 장비사용료 등도 대금지급보증을 하도록 하고 이를 하도급공사대장에 기재하도록 함

ㅇ 하수급인에게  하도급지급보증서 원본을, 발주자에게 하도급지급보증서 부본을 제출하고 (현재는 사본을 제출) 부본과 원본을 모두 제출하는 경우에 보증계약 해지 허용

ㅇ 장기적으로 하도급업체, 기계대여업자․자재업자를 포함한 모든 공사참여자를 보호할 수 있는 포괄적 지급보증으로 개편

ㅇ 하도급대금지급, 하도급대금지급보증, 4대보험료 지급, 저가하도급, 불법하도급에 대한 처벌을 건산법에 명시

8) 다단계 하도급 방지 : 시참자와 도급계약 근거 폐지

< 현황 >

ㅇ 성수대교 붕괴사고, 삼풍백화점 붕괴 이후 건설공사에 참여자에 대한 실명제 도입에 따라 작업반장 등을 시공참여자로 건설공사대장에 기재하도록 하고 있음

- 건산법 제2조(정의) 13. "시공참여자"라 함은 전문건설업자의 관리책임하에 성과급·도급·위탁 기타 명칭 여하에 불구하고 전문건설업자와 약정하고 공사의 시공에 참여하는 자로서 건설교통부령이 정하는 자를 말함

- 건산법시행규칙 제1조의2(시공참여자의 범위), 1. 당해 건설공사에 사실상 참여하는 건설업종사자(건설업의 등록을 하지 아니한 자)·건설기계대여업자·건설기술자 및 성과급으로 고용된 건설근로자. 2. 당해 건설공사용 부품을 제작하는 자

다만, 수급인 또는 하수급인 등이「건설근로자의 고용개선 등에 관한 법률」제6조의 규정에 의한 고용에 관한 서류를 교부하고 건설공사에 참여하게 한 건설근로자를 제외

< 문제점 >

ㅇ 시공참여자는 전문건설업자의 관리책임하에 성과급․도급 등 명칭 여하에 불구하고 전문건설업자와 약정하고 공사의 시공에 참여하도록 되어있음

- 그러나 현실적으로 브로커 형식의 시공참여자가 개입되어 다른 시공참여자에게 불법하도급을 주는 사례가 빈번하여 이는 시공참여자간의 다단계하도급으로 본래 시공참여자 제도 변질

- 전문건설업자와 시공참여간에 다단계 저가 하도급으로 이어져서 부실시공 및 임금체불 등의 문제가 발생하는 등 건설공사관리에 심각한 문제점이 노정됨

< 개선방안 >

ㅇ 시공참여자가 전문건설업체와 시공에 관한 도급계약을 하는 제도는 폐지하고, 작업반장(십장) 중심의 성과급 근로계약 등으로 활용

실제로는 공종별 도급이라도 근로계약 형태로 서류처리하는 것이 일반적이라는 의견이 지배적이었음. 이는 시공참여제도가 중층하도급의 한 원인임을 시사

작업반장 (십장) 근로자와 단기고용 형식으로 성과급 공용계약임

ㅇ 건산법에서 시공참여자에 대한 정의를 하지 않고 건설시장에 대한 어떠한 제약도 하지 않는 방향으로 시공참여자 제도를 운용

< 세부추진 방안 >

ㅇ 시공참여자와 도급계약을 하지 않고 직접 고용시 4대보험 부담은 공사원가와 별도로 계상하여 낙찰률과 무관하게 확보되도록 조치(재경부 회계예규 개정 합의)

ㅇ 건설인력 고용 우수업체는 입찰시 가점, 시공능력 평가시 우대, 사회보험요율 감면 등 인센티브를 부여

ㅇ 하도급자로 인정받지 못할 뿐만 아니라 시공참여자로도 보호 받지 못하고 있는 건설자재공급자, 단순 장비임대자도 앞으로는 하수급인 수준의 보호를 받을 수 있도록 할 예정

4.  추진일정

ㅇ 건산법 개정안 입법예고 및 의견수렴	'06. 6～7월

ㅇ 건산법 개정	'06. 12월

ㅇ 시행령 등 하위규정 정비(안) 마련           '07. 3월

ㅇ 입법예고 및 의견수렴                       '07. 4월～5월

ㅇ 건산법시행령 등 하위규정 정비              '07. 상반기

ㅇ 시행준비                                   '07. 12월

ㅇ 건설생산체계 개선방안 시행                 '08년

건설선진화 포럼 민간위원

구 분	소 속	성 명
학계 및 연구원	연세대	한승헌 교수
	가톨릭대	김명수 교수
	국토연구원	김재영 박사
	건산연	이상호 박사
일반 건설	삼성물산	노의래 상무
	현대건설	천길주 상무
	GS건설	이재영 상무
	삼호토건	이명규 사장
	신한건설	유주현 사장
	광진종합 건설(주)	이상원 사장
	(유)장한 종합건설	소재철 사장
전문 건설	(주)대홍 에이스건업	신홍균 사장
	영산토건(주)	신도만 사장
	대지종건(주)	최창호 사장
	(주)삼중 엔지니어링	황한석 사장
	(주)영원 산업개발	손현식 사장
설비 협회	환경 이엔지(주)	조기호 사장
	삼건설비(주)	최기원 사장